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发改委专家解读《“十三五”节能减排综合性工作方案》:把节能减排作为供给侧改革重要抓手
2017-02-15 09:36  · 来源:中国能源报  · 作者:田智宇  · 责编:王长尧

   

  节能减排是我国推进生态文明建设的主战场,是促进经济社会可持续发展的长期优先任务。国务院日前印发了《“十三五”节能减排综合性工作方案》(以下简称《工作方案》),对未来五年全国节能减排工作做了全面部署和细致安排。《工作方案》明确了“十三五”时期节能减排总体目标,并分解落实到各省(自治区、直辖市)、主要行业和部门、大气污染防治重点地区,是指导新时期全国节能减排工作深入开展的纲领性文件。 

  在经济新常态背景下,《工作方案》强调把节能减排作为供给侧改革的重要抓手,综合统筹节能减排、结构调整、循环经济、技术支撑、工程保障、法规标准、政策机制等各项具体任务,为实现“十三五”规划纲要提出的约束性目标奠定坚实基础,为推动生态文明建设取得切实成效提供制度保障。 

  文丨田智宇 

  国家发改委能源研究所能源效率中心副主任 

  原文发表于 2 月 13 日《中国能源报》19 版 

一、进一步突出总量和强度“双控”目标约束性作用 

  在经济和社会发展规划中纳入资源环境约束性目标,是“十一五”以来我国发展观的重大创新,具有法律约束力,也体现了政府对人民群众的庄严承诺,必须确保完成。“十三五”规划纲要在能源强度控制目标基础上,提出能源消费总量和强度“双控”目标,作为生态文明建设的一项硬措施,力争从源头上减少污染物排放、倒逼经济发展方式转变。 

  《工作方案》综合考虑我国各地区发展阶段、产业结构、技术水平、资源环境禀赋等因素,进一步将全国能源消费总量和强度“双控”目标分解落实到各省(自治区、直辖市)以及工业、建筑、交通运输、公共机构等主要部门,强调可测量、可报告、可核实,确保约束性目标的“指挥棒”作用有效发挥。 

二、把结构优化升级作为新时期节能减排关键任务 

  结构调整、技术进步、管理提升是节能减排工作的三大抓手。“十三五”时期,随着我国主要高耗能行业进入饱和和“去产能”发展阶段,利用技术改造大幅提高能效的潜力空间不断减小,结构优化升级成为新时期节能减排关键任务。结构优化升级不仅包括三次产业之间结构调整,更重要的是产业内部结构优化、产品结构升级、质量改善和附加值提升,这不仅有利于节能减排工作,也与供给侧结构性改革根本要求相一致。 

  《工作方案》围绕传统产业转型升级、新兴产业加快发展、能源结构调整优化等,提出了优化产业和能源结构的具体任务,这是节能减排的最大潜力,也蕴含着培育经济增长新动能的巨大空间。 

三、重点领域节能降耗要以世界先进水平为标杆 

  “十一五”以来,伴随我国不断强化节能工作,主要行业能效水平显著进步,火电、电解铝等行业能源利用效率已经达到世界先进水平,推动工业行业整体竞争力迈上新台阶。但同时,我国先进与落后产能并存的现象仍然比较普遍,与建设世界制造强国的发展要求并不相符。作为世界第一能源生产和消费大国,我国也是能源生产利用技术最大的市场和创新前沿,包括智能制造、电动汽车、超低能耗及近零能耗建筑、能源互联网技术等,在我国都有广阔的市场空间和应用前景,我国在节能和能效技术方面具有引领世界技术发展的较大潜力。在这种背景下,《工作方案》提出工业、建筑、交通运输等领域节能降耗要以世界先进水平为标杆,实施工业能效赶超行动、开展建筑节能先进标准领跑行动、推广节能环保汽车等,确保我国在全球绿色低碳发展大势中不断形成新的竞争优势。 

四、主要污染物排放要全面进入“拐点”和下降阶段 

  “十三五”时期是我国全面建成小康社会决胜阶段,着力补齐资源环境这一“突出短板”,满足全社会对优美环境的热切期盼,事关人民群众生命健康、经济可持续发展和社会稳定大局。“十一五”以来,我国主要污染物排放总量持续减少,但改善生态环境的压力依然严峻,雾霾等突出环境问题成为社会关注焦点。《工作方案》明确了全国化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物排放总量削减目标,并对重点地区和城市煤炭消费总量、总磷排放、总氮排放、重金属排放等提出了严格控制目标要求。结合工业源、移动源、生活源、农业源等系统治理措施,确保我国在能源需求持续刚性增长的情况下,主要污染物排放全面进入“拐点”和下降阶段,整体环境质量持续得到改善。 

五、市场机制和经济政策成为节能减排主要手段 

  节能减排具有典型的公共产品特征,需要综合发挥政府和市场的合力作用。但长期以来,我国各级政府在节能减排工作中,注重发挥目标指令、任务分解、责任考核等行政手段作用,对运用市场机制和经济政策重视不够。“十三五”时期,我国面临能源供需整体宽松、深化财税体制改革、转变政府职能等新形势,创新市场机制和经济政策将成为节能减排主要手段。 

  《工作方案》提出进一步完善价格、财税等经济政策,发挥绿色金融对节能减排的引导作用。同时,围绕创新节能减排市场化机制,《工作方案》提出我国要健全用能权、排污权、碳排放权交易机制,推行合同能源管理模式、第三方污染治理模式,加强绿色标识认证、电力需求侧管理等。这既是健全节能减排长效机制的重要内容,也对增强我国资源环境领域治理能力具有重要意义。 

六、政府绩效评价要凸显节能减排显绩和潜绩 

  节能减排是一项长期、复杂的系统工程,既需要通过强力措施行动,尽早取得切实成效,也需要逐步完善制度体系,引导全社会理念行动长期转型。《工作方案》强调严格节能减排约束性指标考核,建立以环境质量考核为导向的考核制度,这将从根本上杜绝拉闸限电等“运动式”节能减排做法,有利于增强人民群众对节能减排成效的获得感。同时,《工作方案》要求各级政府加快完善节能环保法律法规标准、健全管理、监察、服务“三位一体”的工作体系,有利于引导各级政府长远谋划、系统推进节能减排工作。 

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