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探索油气改革系列③:油气体制改革要奔着这4大问题去
2015-11-19 16:52  · 来源:中国能源报  · 作者:  · 责编:赵唯

  李润生(中国石化联合会副会长)  

  朱建军(中国石化联合会产业发展部处长) 

   中石油经济技术研究院原副院长刘克雨对本文亦有贡献 

  当前我国油气行业体制存在的主要问题 

  油气市场结构比较单一,依然存在行业壁垒。 

  由于政策法规等方面的限制,其它社会资本难以进入油气勘探开发市场;由于原油使用权的限制,非国营贸易实际上难以作为,石油进出口贸易仍为少数国有石油公司专营;几大石油公司在工程技术服务、工程建设、装备制造和基地服务等方面有强大队伍和技术能力,体内配置在一定程度上压缩了其它企业参与油气业务的市场空间。 

  油气市场体系发育不充分,难以形成价格发现和形成机制。 

  由于油气生产销售主体有限,而几大石油公司生产要素的配置和流动在其内部可基本实现,国内油气交易市场发育不足,缺乏价格发现功能和市场形成价格的机制。尽管成品油和天然气价格机制在不断改进,但仍以政府调控和定价为主,不能及时传导市场信息,难以在生产与消费、与替代、与上下游产业链比值关系方面充分发挥调节引导的机制性作用。 

  国有石油企业资本运营效率偏低,存在不少机制性问题。 

  2014年,中国石油集团、中国石化集团的净资产利润率分别为5.7%5.1%,低于中国企业500强平均水平。从实际运营看,无论在公司治理结构、经营机制、人事用工、激励约束、监督管理以及社会负担等诸多方面都不同程度地存在机制性问题,建立真正意义上的现代企业制度任重道远。 

  法律法规不健全,监管薄弱滞后。 

  我国油气行业长期采取行政的办法进行管理,立法滞后。不仅缺乏基础性的《能源法》,一些重要的单行法如《石油和天然气法》等始终提不上日程,已有的法律法规有的亟需修订。政府管理油气行业的职能在一定程度上存在交叉、分散和不到位的问题。油气行业监管力量薄弱,管理方式、技术手段尚不适应油气行业改革与发展的需要。 

  我国油气行业改革的基本原则 

  必须以全球化视野标定改革方位,坚持国家利益最大化,实现开放条件下的能源安全。 

  要客观把握和平与发展是世界主流这样一个基本判断,把握全球经济一体化的大趋势,从我国是世界油气消费大国和进口大国这个基本现实出发,创造接轨国际市场、分享国际资源、参与全球竞争的有利条件。 

  必须服从于国家能源发展战略,促进石油行业可持续发展,打通能源发展的快车道。 

  2014年,我国石油、天然气对外依存度已分别接近60%和超过30%。国内石油行业正面临着资源劣质化、老油田产能递减加快、投资效益下降、炼油能力过剩、经济效益下滑等诸多问题。天然气产量虽然还在持续增长,但其进口依赖性也在同时增加。立足国内,确保油气生产供给能力的稳定增长和可持续性,是油气发展战略的重中之重。任何改革必须着眼于解放生产力,促进和加快石油天然气工业的发展。 

  必须遵循石油行业发展规律和基本特点,在保持较高产业集中度的前提下,鼓励多种经济成分参与。 

  石油不仅具有商品属性,还同时具有金融属性和地缘政治属性,其高投入、高风险、高技术的行业特征,决定了世界各国油气产业集中度普遍较高,形成了大公司或超大公司处于市场主导地位的产业格局。从我国实际出发,油气行业改革的结果不应是一枝独秀,而应是红花绿叶,既着眼于打造有国际竞争力的大集团,又要鼓励公平竞争,支持多种经济成分的参与和发展。对几大石油公司来讲,改革不意味着粉身碎骨,而应是脱胎换骨 

  必须坚持问题导向,突出重要领域和关键环节,切实解决好制约油气行业发展的体制机制性障碍。 

  习近平总书记去年在中央经济工作会议上指出,改革要奔着问题去。油气行业的改革应当聚焦于消除行业壁垒、建立现代油气市场体系、推进国有企业改革和转变政府管理方式等诸方面。 

       我国油气行业改革的目标 

  我国油气行业改革的目标应该是建立完善的现代油气市场体系。这一体系至少应由以下六个方面构成: 

  完善的政策法规体系。 

  政策法规体系主要包括:《能源法》等基础性法规,《石油和天然气法》、《油气管道法》、《油气分销法》、《石油和天然气进出口管理法》、《油气监管法》等单行法,大量的行业行政性法规、条例和重要的产业政策,以及覆盖全行业的技术、安全、质量、环境和能耗等相关标准。 

  多元化的市场主体。 

  包括:若干个超大型上下游一体化油气公司及管道运输公司;一批规模化、专业化技术服务公司、工程建设公司和装备制造公司;为数众多的中小石油公司、储运公司、技术服务公司、建设公司、制造公司和分销零售商;若干个油气交易市场。形成以国有大型油气公司为主导,多种经济成分共同组成的多元化市场结构,企业不分大小,享有平等权利,承担同样义务,相互补充、协调发展、有序竞争。 

  市场形成价格的机制。 

  石油产品、技术服务和生产要素价格由市场供需形成与调节,政府不直接干预;建立石油(天然气)商品交易市场和平台,充分发挥其价格发现功能和形成机制,建立我国自己的原油、成品油和天然气(LNG)等价格窗口;具有公共服务性质的价格由政府制定和监管。 

  符合国情的贸易体制和政策。 

  坚持油气进出口国家宏观调控;严格油气进出口贸易商的资质管理;制定适应石油市场比较宽松、国内炼油能力严重过剩新常态下的油气进出口政策和管制方式;改进进口原油使用管理,放宽原油进口、成品油出口的政策限制;保持和促进该领域的适度竞争,有序放开贸易管制。 

  有效的行业监管。 

  包括制定行业监管法规条例,建立与油气资源国家一级管理体制相适应的相对独立的专业监管机构;统一监管标准与规范,理顺中央与地方对行业监管的责任关系,理顺不同部门对行业监管的责任关系;加强专业监管队伍建设,把监管重点放到涉及公众利益、国家利益的关键环节,促进实现油气资源的最大发现、最优开发、最佳利用、最好企业效益和社会效益。 

  自律性的社会组织。 

  随着转变政府职能和简政放权工作力度不断加大,小政府、大服务将成为趋势。行业协会等社会组织将成为政府与企业的重要纽带和桥梁,发挥其自律、规范、沟通、服务的功能。 

  建立完善的现代油气市场体系这一改革目标,把政府、企业和市场这三个支点牢牢扭在了一起,这一目标强调发挥市场在配置资源中的决定性作用和与之相适应的政府宏观调控的高度统一,强调在法治的轨道上推进改革,体现了改革的系统性、协调性和渐进性,有利于行业发展和改革的深化、持续和稳定。 

  上述目标的时限应当与2020年即十三五规划的目标相协同。

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