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探索油气改革系列②:我国油气矿权管理制度改革的对策建议
2015-11-05 17:02  · 来源:中国能源报  · 作者:  · 责编:赵唯
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  文/李润生(中国石化联合会副会长)、王震(中石油政策研究室副主任),中石油政策研究室周敬成、王加煜、万宏对本文亦有贡献  

  进入新世纪以来,我国油气勘探进入储量增长高峰期,原油产量稳步增长,天然气产量快速增长,主要得益于持续投入和技术进步。目前,全国陆上石油剩余可采资源量约93亿吨,占总资源量的51%,陆上天然气剩余可采资源量10.8万亿立方米,占总资源量的84%,剩余油气资源仍然比较丰富。面临的主要问题是,新增储量丰度变差,陆上油田开发整体进入中后期,油气资源劣质化明显,低品位和非常规资源在未来发展中的地位越来越重要。通过深化矿权改革和优化产业政策,促进勘探开发投入和技术进步,是低油价条件下油气行业可持续发展的重要保障。

  一、我国油气矿权管理基本情况

  矿权或矿业权,是探矿权和采矿权的合称。我国《矿产资源法》和《矿产资源法实施细则》明确规定,矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权。矿权可以有偿取得、依法转让。探矿权管理制度主要包括有偿取得、区块登记、最大面积限制、排他、最低勘查投入等,采矿权管理制度主要包括有偿取得、申请划定范围、按规模确定采矿期限、环境评价等。

  石油天然气资源的勘探开发实行国家一级审批登记制度,任何企业从事石油天然气勘查开采,都必须经国务院批准,由国土资源部审批并颁发油气勘探开发许可证和采矿许可证,任何地方政府及有关部门均无权办理石油天然气资源的勘探开发审批登记手续。相比其他矿产资源,油气矿权允许登记的范围最大,勘查许可证有效期最长。

  我国现行油气矿权管理制度是从计划经济时代逐步演变过来的。1996年修订的《矿产资源法》、1998年出台的《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》等3个配套管理办法,以及我国《对外合作开采海洋石油资源条例》和《对外合作开采陆上石油资源条例》,共同构成了现行的油气矿权管理基本制度体系。

  截止到2014年12月31日,全国共设置石油天然气(含煤层气、页岩气)矿权项目1735个,共计407.4万平方千米。矿权人中,中石油拥有矿权项目776个,面积153.9万平方千米、占37.8%;中石化拥有矿权项目484个,面积98.2万平方千米、占24.1%;中海油拥有矿权项目333个,面积142.6万平方千米、占35%;其他企业拥有矿权项目142个,面积12.7万平方千米、占3.1%。现有油气矿权相对集中在三大国有石油公司。

  总体看,现行油气矿权管理制度基本符合我国国情和国家油气发展战略,保障和促进了我国石油工业的健康发展。

  二、现行油气矿权管理制度

  存在的主要问题

  随着国民经济的快速发展和能源体制改革的不断深化,油气矿权管理制度有的地方已经不太适应形势发展的需要,存在的主要问题包括以下几个方面:

  1、油气行业准入制度不够完善。《矿产资源法》及相关条例规定,只有国务院授予油气勘探开发资质的企业,才能从事石油天然气勘探开发业务,目前国内仅有中石油、中石化、中海油等少数国有石油公司具有该资质,其他资本进入油气领域存在法律障碍。虽然国家出台了鼓励和引导民间资本进入能源领域的相关意见,但目前放宽油气勘探开发准入的法律法规尚不健全,缺少对准入企业在资本额度、装备力量、技术实力、业绩经验等方面的标准要求,准入条件不明确。缺少国内企业开展油气勘探开发合作的管理条例,缺少有关合作模式、风险承担、准入要求等方面的法规条例。缺少关于储量资产使用和评估的相关规定、标准、规范,也缺乏权威的储量评估机构,不利于落实储量有偿使用要求,存在国有资产流失风险。

  2、油气矿权市场化配置程度较低。在常规油气领域,尚未建立比较规范的矿权一级市场和二级市场,三大石油公司和延长石油集团通过申请登记、国家行政授予的方式取得油气探矿权和采矿权,其他资本难以直接进入,影响了油气矿权的优化配置。2010年以来,国家陆续出台了《关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》、《关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》,各类资本可通过“招、拍、挂”进入煤层气、页岩气等非常规油气勘探开发领域,民间资本可通过合作方式进入常规油气勘探开发领域,但占采矿权比例较小。

  3、油气矿权与固体矿权重叠给生产带来安全隐患。一方面,由于油气矿权由国土资源部直接审批颁发许可证,其他大部分固体矿产由省级矿产主管部门审批颁发许可证,往往造成油气矿权与固体矿权重叠。以鄂尔多斯盆地为例,有100多家企业在油气矿权区域内申请200多个固体矿产勘查和开采区块,重叠面积约2万多平方千米。另一方面,油气类矿种存在主探与兼探矛盾,现行法律允许常规油气与非常规油气兼探,但目前存在矿种分离、矿权分置问题,比如煤层气、页岩气属油气类矿权管理,而煤炭、油页岩、油砂等属固体矿产管理,虽然在主管部门的要求下签订了不同矿种安全生产协议,但主探与兼探相互干扰、管理界限模糊,存在一定的矛盾和安全生产隐患。

  4、一些探区油气勘查投入明显不足。由于我国油气地质条件复杂,地质评价和研究认识周期较长,不同探矿权区块勘探投入不够均衡,一些探区存在未完成法定最低勘查投入要求的现象,特别是深海海域、沙漠深层等勘探难度大、技术要求高、投入风险大的领域,勘查投入明显不足。据国土资源主管部门调查,2014年全国未完成最低勘查投入的油气矿权面积达90多万平方千米,占当年参检油气矿权总面积的1/3以上。

  5、矿权监管薄弱。缺少必要的监管力量和执法监督,尚未形成权威、有效的监管体系和监管制度。

  三、油气矿权管理制度改革的思路和建议

  国家油气矿权管理制度改革的根本目的是,通过完善制度、创新管理,吸引和扩大投资,促进油气资源的及早发现和合理利用,打通油气发展快车道,提高油气资源对国民经济发展的保障能力。

  我们认为,研究油气矿权管理制度改革,应把握好以下几点:

  一是借鉴油气矿权管理的普遍经验,推进矿业权的市场化配置。综观以美国为代表的承认油气资源私人所有权的国家,以英国为代表的油气资源为国家所有的发达市场经济国家,以委内瑞拉为代表的发展中产油国,在油气矿权管理上都具备产权归属清晰、矿业权市场化配置、矿权所有者权益得到有效保护、资源地居民和政府从资源开发中受益等四个方面的特点。我国油气矿权制度改革应坚持基本制度和成功经验,充分借鉴世界经验,有针对性地加强和改进矿权管理工作,重点推进市场化配置和加强矿业权监管。

  二是要始终坚持油气矿权国家一级管理制度。多年的实践已经证明,实行油气矿权国家一级管理是保证科学有序开发、避免滥开滥采的关键。应坚持油气特定矿种的法律属性,巩固和完善国家一级管理制度,由国土资源部或独立的监管部门负责审批、登记和发证,坚持油气发证与监管一体化,不宜搞层层下放、职能分散和多头管理,确保资源的合理高效开发利用,避免资源浪费,避免地下、地表、空气和水环境的污染。

  三是鼓励和引导社会资本进入油气领域。要与我国基本经济制度要求一致,把坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展,作为油气矿权管理制度改革的方向,鼓励有资质的企业参与或合作参与油气勘探开发,鼓励社会和民间资本通过持股、矿权流转及其他金融平台等多种方式投资进入油气勘探开发领域。

  四是油气矿权市场化配置必须同步加强政府监管。矿权市场化改革需立法先行、依次推进、监督到位,确保油气市场的正常秩序,确保油气资源的高效开发利用。要突出重要领域和关键环节,逐步解决参与主体结构单一、储量评估机制不够完善、矿权流转配置不够优化、市场监督管理不够严格等问题。

  推进油气矿权改革,重点应放在以下几个方面:

  1、完善矿权管理法律法规。加快修订《矿产资源法》及相关配套制度,制定《石油和天然气法》、《油气监管条例》,制定我国对内油气勘探开发合作管理规定,形成符合我国国情的油气矿权管理法规体系,做到矿权管理有法可依。

  2、逐步放宽对油气勘探开采资质的条件限制。从业绩经历、资金实力、技术水平等方面设定油气勘探开采资质条件,通过招投标竞争方式取得油气探矿权,通过风险勘探获得商业性发现后按程序获得采矿权。修订“必须经国务院批准”的前提条件,改变“申请在先”的行政审批方式,实行“宽进严出”。逐步建立具备资质企业名录,定期组织资质审核,切实保障矿权市场秩序,形成以国有大型石油公司为主导,多种经济成分共同组成的多元化矿权结构。

  3、建立油气矿权流转和储量转让制度。完善油气矿权流转机制,建立矿权交易市场,允许油气企业之间以市场化方式进行矿权转让和储量交易,以盘活现有矿权资源。研究制定符合国际惯例、公平合理的储量有偿使用规定、价值评估方法等规则,培育具有国际水平的储量评估机构,为促进矿权流转和储量交易创造条件。支持国有石油企业与具备资质的国有、地方、民营等企业,在矿权、资源、储量所有权不变前提下,按照产品分成合同模式,从油气勘探起步开展合作,发现经济可采储量后共同开发。

  4、完善油气探矿权退出机制。根据矿权的地质条件和地理环境,进一步完善矿权使用费和最低勘查投入标准,加强矿权年检制度的实施,推进矿权有序退出。对退出的矿权和尚未勘查的含油气盆地,通过公开招标投标,优选符合资质的企业进行勘查开采,确保各类资本公平进入油气勘探开发市场。从有利于探矿权人整体勘探、有利于矿权区块招标出让考虑,部分探矿权最低投入考核周期可适当延长。考虑页岩气勘探开发难度大于常规油气,以及各区块地质条件、评价难度和勘探周期的差异,可对页岩气勘查区块投入工作量进行整体考核,并合理确立其投入考核标准。

  5、健全矿权监管体系。建立与油气资源国家一级管理相适应的专业监管机构,制定统一的监管规程,监管机构或中央和省市监管部门要统一规程、统一标准、统一技术操作、统一信息平台、统一考核评价。要加强专业监管队伍培训和建设,把监管的重点放在涉及公众利益、国家利益的关键环节,同时坚决制止侵权行为、维护矿权人合法权益,促进实现油气资源的最大发现、最优开发、最佳利用,杜绝某些行业曾出现的开发秩序混乱、破坏生态环境、安全事故频发等问题。

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