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都在关注油气改革:矿权、准入这俩难题怎么解决?
2015-10-19 16:24  · 来源:中国能源报  · 作者:仝晓波  · 责编:赵唯

     备受关注的石油天然气体制改革渐行渐近。国家发改委副主任连维良近日在国新办发布会上表示,今年将发布油气改革计划,年底还将公布一个混合所有制改革计划。在能源(石油、天然气、电力)等进入门槛较高的领域,要向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目。 

  近日,北京仲裁委员会发布一年一度的《中国能源争议解决年度观察报告》,综合分析点评了2014年以来能源行业发生的典型争议事件。综合看来,在油气行业,伴随着改革的推进,制约行业发展的各种体制弊端、法律冲突等也越来越尖锐和突出。《报告》指出,国家应探究其中存在问题的深层次原因,尽快提出改革方案,予以制度化解。特别对于油气行业现存的矿权争议、央地利益博弈、公平市场准入、政府监管等问题,下一步在设计油气改革顶层方案时必须重点考虑。  

 

  矿权争议突显 

  2014年油气上游勘探开发领域出现的某些争议,凸显了我国现行矿权体制存在的问题。 

  如在页岩气区块探矿权的招标活动中,国土资源部要求中标的矿权人做出资金投入、实物工作量、勘探进度等承诺。然而,国土资源部授予的矿权到底是何种性质?如果中标企业未能履行其所承诺的义务,国土资源部作为矿权的授予方有何法律救济和权力?油气行业监管部门对此是否有权力进行监管? 

  “对于这些问题,法律还不能给出清晰的答案。而这势必将对参与企业的产权保护产生不确定影响,也会间接影响民企进入油气上游领域的热情。”《报告》第一撰稿人、北京世泽律师事务所合伙人张利宾律师在发布会上说。 

  《报告》指出,在油气上游行业,矿权重叠争议问题,尤其是在煤层气行业,到现在无论是在法学理论还是实务中均未得到很好解决。典型案例如中联煤对阵山西兰花煤层气有限责任公司在山西大宁区块的煤层气矿权纠纷案。在此案例中,尽管国土资源部也出面进行过协调,但一直没有得到解决。 

  同时,由于油气活动涉及中央企业和资源地区地方企业及政府之间的利益分配,经常会发生央地利益分配的冲突。陕西延长石油与中石油长庆油田之间的冲突在2014年表现得也很突出。 

  针对矿权重叠问题的解决,《报告》给出建议,中国应该完善矿权制度,进行较高层级的立法,从立法和监管体制上坚持“先采气、后采煤”原则,同时应推进煤炭、煤层气矿权统一设置制度,实施采煤采气一体化管理。 

  “准入限制”滋生法律风险 

  众所周知,国务院先后于2005年、2010年两次发布鼓励民间资本进入油气上游领域的“36条”。但因现行体制法规的准入限制,我国也未从根本上对民间资本进入油气上游领域出台有法律效力的规范。民企以及其他国有企业和混合制企业均难以名正言顺参与其中。 

  张利宾指出,事实上,由于市场准入的限制,不少民营企业在发现油气矿藏后往往会设计非常复杂的油气区块矿权转让与合作的交易结构,与具备相应资质的国有石油公司合作,这无形中增加了很大的法律风险,也无法使民间资本参与油气勘探开发活动的政策落到实处。 

  2014年1月,山东省东营市中级人民法院公开开庭审理了“贺海民诉东营市河口区鲁润石油技术有限公司持靠经营全同纠纷案”,在此案例中,原被告双方均不具备开采石油的资质条件,却以合作开发投资为名,通过非法承包挂靠于延长油田下寺湾采油厂的方式,参与了石油资源的开采,最终双方签订的《合作承包开发协议》被判无效。 

  油气下游领域亦因市场准入的限制,社会资本进入依然困难重重,此类争议也时有发生。 

  2014年7月,民企云南盈鼎生物科有限公司以垄断为由诉中石化云南分公司拒收生物柴油一案,成为中国油气行业的第一件反垄断案而备受关注。该案于2015年4月经昆明市中院一审判决云南盈鼎胜诉。双方上诉至云南省高院,云南省高院日前已经二审裁定撤销一审判决,发回重审。 

  《报告》指出,尽管法规赋予了民营企业从事成品油零售和批发业务的可能性,但因现行《成品油市场管理办法》所设门槛过高,使得民营企业无法真正从事成品油销售业务,更不利于油气行业下游的充分竞争。 

  在实际操作中,许多民企往往采用变通的办法,在合同中将需要资质才能经营的商品(如柴油)故意写成不需要资质就能经营的商品(如船用燃料油),但这样做也为交易合同的合法性增加了风险。 

  如华信石油(广东)有限公司诉广东中裕能源发展有限公司申请撤销仲裁裁决案,最终因华信石油与中裕能源是在不具备经营资质情况下所签订的油品购销合同,被判合同无效。 

  “负面清单制度”推行在即 

  目前油气行业的整体关键改革方案还在酝酿之中。张利宾指出,就上述云南民企告中石化拒收生物柴油案而言,一审法院对被告是否占据相关市场支配地位的事实认定和判决值得商榷。在油气改革顶层设计时,需要思考和解决以下问题:油气行业流通领域的垄断对产业链上其他企业乃至终端消费者会造成哪些不利影响?应该如何解决这些问题? 

  根据日前中共中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过的《关于实行市场准入负面清单制度的意见》要求,中国将探索实行市场准入负面清单制度,并在2018年推广到全国。 

  《报告》认为,2015年,国家或将公布具体实施方案,推行市场准入“负面清单制度”,破除行业壁垒。 

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