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【独家现场】油气管道安全如何监管?
2016-01-07 09:32  · 来源:中国能源报  · 作者:卢奇秀  · 责编:王长尧

      导语 我国已成为管道运输大国,石油天然气管道承担着我国70%的原油和99%的天然气运输。但青岛“11.22”、大连“6.30” 等管道安全事故时有发生,惨痛教训直击背后管理体制的缺陷。

  ☞输油管道缘何变成“火药桶”?地方政府如何承担责任?

      ☞如何有效解决管道保护行政执法中的法律盲点和困难?☞经济新常态和“一带一路”战略下,油气管道业务如何蓄势待发?

  ☞随着城镇化和油气管网建设的加速,如何协调两者之间的矛盾?

  今天(1月6日)由中国能源报举办的“2016中国管道保护与发展论坛”对上述问题进行解答!小编精选部分嘉宾发言的精彩片段第一时间呈现给大家!

 

  图为会议现场(卢奇秀/摄)

      国务院国资委综合局副局长刘源

 

  在油气管道保护工作中我们发现许多突出问题,归结起来有四个方面:

  ①油气管道建设和城乡建设存在矛盾。这些矛盾表现为三个方面。首先油气管道的发展规划与城乡规划不衔接。油气管道的规划,主要由行业主管部门会同政府有关部门来制定,地方政府的参与度很低。而城乡规划,主要由地方政府来做,两项规划衔接程度很差。为油气管道的治理工作,带来了非常大的风险和隐患。

  其次,土地资源的稀缺性对油气管道的建设和保护工作,造成了很大的制约。举例来说,我们在甘肃调研的时候,河西走廊某地方,它的宽度只有十几公里,布局了城市、工厂,还有普通铁路,高速铁路、高压电线、通信光缆、油气管道。这些基础设施之间,有的会互相干扰。比如说高压电线的电流,可能会对管道的保护造成威胁。而管道本身的安全风险,又对铁路公路的安全运营有很大的威胁。

  这种布局极不合理,但是重新调整管线没有合适的路,工作非常困难。

  最后,随着土地利用程度的提高和城市化进程的发展,原有的管道设计标准往往不能适应形势发展需要。

  ②管道保护工作,与地方利益有冲突。按照我们现行的税收体制,管道公司的注册地为纳税地,除了在管道注册地以外,管道穿越的其它地区,不能享受到管道企业的税收贡献。当地的政府对管道的保护往往缺少积极性。

  ③我们缺少一个统一的管道保护部门。管道的规划、设计、建设、运营、安全,没有一个部门从头到尾负责。中央政府有明确的主管部门,但是地方政府没有明确,以至于五花八门。

  ④目前管道的占压和安全距离不够,是很普遍突出的矛盾。按照法律的规定,后建服从先建。很多管道修建在先,但是随着经济的发展,在原有的管道上面和附近修建了许多建筑,甚至是人员密集场所。这些重大的隐患整治起来很困难。

  对于管道保护工作我有以下建议:

  ①应当尽快明确管道的主管部门,从规划、设计、建设、运营到安全监管,都由这个部门全部负起责来,而且上下对口。

  ②改变现有的税收体制,对现有的按管道注册地纳税做一个调整。按照管道经过的长度,把税收交给沿线的地方政府。提高他们参与管道安全工作的积极性。

  ③改变现有的土地征用制度。变一次性的赔偿为每年给予农民补偿,调动农民保护管道的积极性。

  ④中央财政建立一个专库,解决历史遗留的问题,解决重点难点问题。

  ⑤加强统筹协调,尤其对重大的基础设施的规划建设。

  ⑥切实落实好有关的责任,地方政府要履行好属地管理的责任。

       国家能源局油气司原副司长胡卫平

 

  从2000到2011年,是我国管道发展的黄金十年。

  管道是连接上游资源和下游市场的重要纽带。到2014年年底,我国天然气管线达6.9万公里,干线输送能力超过1700亿立方米,管线建设稳步推进,初步形成一个横跨东西、贯穿南北,连接境外的油气管网。

  目前我国相关的境外管道项目主要有:

①中亚天然气管线,起于阿姆河右岸,经库曼斯坦进入乌兹别克斯坦,从阿拉山口进入中国,衔接西气东输二线。目前已建成ABC线并顺利通气。

②中缅天然气管线,全长是2520公里,于2013年7月28号开始向中国输送天然气,现已达到40亿立方米。

③中俄天然气管线,东线的项目2018年起供气,最终达到380亿立方米,累计30年。

  我们现在天然气干线的总数,是美国的八分之一,俄罗斯的四分之一。按照第二次国家能源工作会上讲的,到2020年要达到4000亿立方米的要求。加快发展天然气任重道远。

  受现在经济下滑的影响,我国天然气长线管道的建设,可能会有一些放缓的现象。但区域的管网和直供管网的建设,我认为将进入到高峰期。特别是境外项目,包括俄气的西线和2022年冬奥申请成功后的陕京四线。

甘肃省管道保护协会会长 朱行之

  管道是世界公认的五大运输方式之一。但较于铁路公路,其法律地位和政府重视程度远低于后者。建议国家尽快立法调整管道政策。强化管道作为国家重要基础设施的法律地位。  

  从欧盟、美国和俄罗斯等国管理体制看,美国运输与销售业务彻底分离,属于完全市场型;俄罗斯实行独家垄断上中下游业务一体化经营;欧盟国家则多种管理模式并存。

  虽然各国管理模式不同,但油气管网规划都由国家主导,并普遍制定了相关法律法规,形成了较为完整的监管和保护体系。

  我国目前采取油气开发与管道运输一体化管理模式,管道规划、建设、运营基本由三大油企自主负责。这一模式符合现阶段发展水平,有利于实施国家能源战略,但因管道属于线性工程,受外界影响大,自身避险能力弱,加上社会对管道安全重要性认识不足,容易带来自身安全和公共安全等问题。

  为此建议将管道规划、建设、运行和安全等业务从三大油企剥离,参照国家电网管理模式组建国家管道公司和地区管道公司,在国家能源局内部成立专业监管机构,同时修定完善管道保护法。在条件成熟时,最终将管道业务纳入我国交通运输管理体系。

浙江省能源局综合处处长吴炳成

  2010年10月1日,《石油天然气管道保护法》颁布以来,对我国经济发展起到了积极作用。

  但由于我国各地发展模式、区域特点、资源条件不一,油气管道的管理资源、外部环境和行政机关的内部设置也不尽相同,管道保护法注重宏观性、普遍性,规定的法定职责、法律责任、执法主体、执法程序和手段等较为原则,缺乏操作性,一定程度地影响了其约束力和执行力。

  ①一个执法主体亟待明确,管道保护法明确了省、自治区为能源保护主管部门,但对市级县级保护的主管部门没有明确规定。信息沟通,工作协调不畅,给行政会议带来诸多的不便。建议明确高效统一的执法主体。

  ②执法手段有待明确,执法部门在行政执法过程当中,可以采取哪些行政措施来推进?管道保护在线检查由谁来主持?都要进一步明确。

  ③执法力量不足,目前全国多数管道保护的主管部门,没有业务经费,很难胜任保护的监管任务。

  ④基层管道保护的法定职责、责任亟待明确、细化。切实使管道保护监管责任分解落实到部门和基层。

  ⑤我国东西差距较大,东南沿海地区由于人多地少,管道沿线重要建筑、设施、场所较多,一旦发生险情,容易危及周边,引发次生灾害,亟待建立政府领导下的社会应急响应和救援机制。

  
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