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为何不采用市场化手段治理散煤?专家详解煤炭总量配额交易制度
2016-08-01 09:57  · 来源:中国能源报  · 作者:宋国君  · 责编:卢奇秀

  在散煤(低效燃煤)治理的过程中,目前我们更多的是依靠政府的直接行政管理手段和直接的经济补贴手段。但是这其中存在诸多问题:法律依据不足、行政成本过高、对燃煤用户的影响大等。

  对于城市散煤治理,煤炭总量配额交易制度是一种高度市场化的手段。虽然开始的时候要做的工作很多,但是一旦框架搭建完成,后续的工作将“一劳永逸”。

    政府直接干预用户减煤法律依据不足,煤炭是商品,已有的法规还没有授权政府直接干预煤炭的使用,强制要求企业关停或淘汰燃煤锅炉的行政行为缺乏法律依据。

  政府直接干预行政成本过高,由行政机构逐家确定减煤量和补贴标准,难以详细了解每个用户的真实减煤潜力和减煤成本,无法解决信息不对称的问题,行政效率低。政府强制用户减煤,对燃煤用户影响大,企业处于被动局面,缺乏煤炭使用和燃煤锅炉改造的预期,对企业生产经营活动产生不利影响。

  对于城市散煤治理,煤炭总量配额交易制度是一种高度市场化的手段。虽然开始的时候要做的工作很多,但是一旦框架搭建完成,后续的工作将“一劳永逸”。

  配额是一种管理手段,是政府有关主管部门依照有关法律、法规的规定确定煤炭消耗限额的有限权利,该权利仅限于城市煤炭消费总量控制和配额交易制度中使用,不构成产权。

  煤炭总量配额交易的目的是鼓励城市除发电、煤化工外的燃煤企业通过改进管理或者技术进步等方式减少煤炭的消费,发电、煤化工建议专门政策管理。其实质是要求企业按照拥有的配额燃煤,超过配额燃煤要受到处罚。节约的配额指标可以在市场上交易,也可“储存”起来以后使用。  

  四类对象可纳入此制度

  一般来说,城市燃煤用户主要有发电企业、炼焦厂、煤化工、一般工业、采暖锅炉、第三产业燃煤锅炉、热电厂、居民用煤。但是我们这里所说的煤炭配额交易并不包括燃煤电厂、非直接燃烧工业用煤以及居民燃煤。

  确立城市煤炭总量配额交易制度时,坚持三大原则。

  一是低效燃煤。“低效燃煤”主要针对空气污染而言,指直接散烧、污染物处理水平低、污染物排放量大的煤炭利用方式。因火电厂燃煤利用率和污染物处理水平相对较高,发电用煤量占煤炭消费比例的不断提高,也是一个国家能源结构优化和社会进步的重要指标和必然趋势。燃煤电厂的耗煤量比重大,实现电厂煤耗减量主要是进行技术改造。因此,应将燃煤电厂剔除“低效燃煤”的范围。

  二是可替代。低效燃煤配额交易对象限于可替代的煤炭,即用作燃料煤的煤炭,也就是直接利用煤炭燃烧所产热能的部分,可用其他清洁能源替代。作为原材料或还原剂投入工业生产的煤炭,无法用其他能源替代,实现煤耗减量的主要措施也是进行技术改造,其减量需要根据国家的产业政策决定。因此煤炭配额交易制度剔除炼焦厂、煤化工等非直接燃烧工业用煤。

  三是交易成本较小。城市低效燃煤配额交易制度的效率受的交易成本影响。对于配额持有者,交易双方因信息不对称产生搜集信息及协商谈判等交易成本。而当其交易成本远大于交易收益时,用户会自动拒绝配额交易,导致配额交易制度失效。对于配额管理者而言,制度的运营、维护、核查等成本产生了管理成本,若管理成本过高亦不利于政策的可持续。

  居民燃煤比较分散,政府核查管理的成本很高,且居民的用煤量比较小,若纳入配额交易,用户的交易成本很高,不符合交易成本最小化原则;城市进行棚户区改造、用燃气或电替代燃煤。农村除上述措施外,还有节能、生物质燃料替代等措施。因此不将燃煤居民纳入煤炭配额交易体系。

  所以,纳入配额交易的管理对象包括除燃煤发电厂、煤化工、居民家庭用煤外的所有燃煤用户,主要包括四类:

  一是一般工业,是指利用煤炭直接燃烧供热的工业企业,主要使用燃煤工业锅炉的企业。

  二是采暖锅炉,主要是指分散供热和小规模集中供热,包括集中供热企业、工厂、公共机构、事业单位、学校、小区、集体宿舍等拥有的采暖锅炉。

  三是第三产业燃煤锅炉,包括商铺、餐饮业、酒店、营业厅等。

  四是热电厂,指热电联产机组供热,其供热规模大,本身也需要大量的煤炭作为燃料,而这部分煤炭是可以通过清洁、可再生能源进行替代的,可采用高效率的大型锅炉,热电厂取消分散锅炉,获得已有燃煤锅炉的燃煤配额;热电厂技术改造节约用煤,也可以出售配额,因此,将热电厂也作为管理对象。

  已有的城市控煤政策不完善

  首先,已有的城市煤控政策成本高,不可持续。

  目前实行的棚户区改造、平房“煤改电”等措施,主要由政府负担成本,资金来源于税收,但是用税收支付成本的法律依据并不充分,补贴比例也缺少依据和说明。

  我们搜集到的案例显示,多数城市煤炭减量采用的是直接对燃煤替代用户补贴等手段,由于燃煤用户多种多样,政府直接决定对燃煤用户进行补贴,存在信息不对称的现象,导致补贴成本较高,效率较低。另外,北京等大城市财政资金充足,煤改电项目依然存在诸多问题,如果是财政资金不充足的小城市,补贴的压力会更大。

  其次,城市,包括城镇,减少直接燃煤是一项长期的任务。

  减煤是一个过程,很多城市制定减煤目标,但没有实际执行。对于财政资源充足的城市,减煤也不是一蹴而就,而是一项长期任务,从2011年以来,北京的煤炭总量控制政策已实施近五年,煤炭减量28%左右。由于涉及到巨大的燃煤替代成本,北京的禁煤政策只能控制到二环以内,二环以外的煤炭替代成本太高,仍然无法全部控制。

  其他城市、中小城镇更应将此作为一项长期任务,政府和企业财力单薄,无力承担巨大的减煤资金需求和配套措施的建设,城市虽然制定减煤计划,但无法一下子完成目标。另外,由于缺乏有效的监管制度,燃煤企业煤炭减量的积极性不高,谎报数据现象严重,地方燃煤企业的发展与地方政府的政绩息息相关,导致地方政府在执行总量分配指标时,容易出现统计数据失真、谎报瞒报的现象,在实践操作中缺乏减煤的实际效果。

  再次,目前实施的城市控煤政策没有法律依据。

  目前采取的煤炭总量控制政策,直接要求企业减煤、强制落后燃煤企业淘汰等缺乏法律依据。首先,煤炭总量控制目标制定和指标分配缺乏科学的依据和实际可行性研究,没有考虑煤炭消费企业减量的承受能力、减量的成本效益测算、减量的幅度测算等问题。其次,操作流程缺乏具体的规范标准,详细的实施框架,造成政府和企业之间始终存在信息不对称。最后,政府强制要求企业关停或淘汰违背了宪法的精神,政府的强制干预扰乱了企业的公平竞争环境,不利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,易导致资源配置的无效率。

  直接燃煤控制与污染物排放控制的目标相同,最终目标都是实现污染物排放减少,并且监测成本大大降低,将其纳入城市空气污染防治中是可行的。因此,我国应实施以改善空气质量、保护人体健康为目的的煤炭总量控制政策,确定空气质量目标,制定污染源达标排放的标准,并采取有效手段执行排放标准,进而倒推出达到排放标准条件下的煤炭消费总量目标,实行长效稳定有法有据可实施的控煤政策。

  基于市场的经济刺激手段更有效

  煤炭配额交易制度的直接目标是实现区域内煤炭消费总量的不断降低,最终目标是通过燃煤量的削减,实现空气质量达标与持续改善。

  首先,要根据低效燃煤、可替代和交易成本最小化的原则,确定纳入煤炭配额交易制度的管理对象。

  其次,政府根据区域内所有纳入煤炭配额交易制度的燃煤用户年度用煤报告,确定区域范围内基期所有交易对象的煤炭配额总量,同时根据燃煤用户的减煤成本、区域污染治理目标以及社会所能承受的减排程度等综合确定目标年燃煤总量,以及年度燃煤总量的削减系数和时间表,每个燃煤用户的实际燃煤量至少不能超过煤炭削减计划规定的燃煤量上限。

  在确定煤炭配额总量之后,政府环保部门向每个燃煤用户免费发放年度配额,允许企业间进行配额交易,企业年末剩余的配额可以留到下一年使用,也可在交易市场卖出,以此激励减煤潜力大的企业加大减煤力度,将降低燃煤量的行动自动发生在边际减煤成本最低的燃煤用户。

  政府不可留有配额,但当政策需要时,政府可以通过市场操作买入卖出配额,以参与者的身份进行交易。煤炭总量配额交易制度具有长期性,可以按照削减计划制定规划,具体到每个企业燃煤量的削减计划,最终实现煤炭总量的逐年减少。煤炭配额交易制度需要满足以下条件:可管理的煤炭配额交易对象、燃煤用户煤炭使用量的统计、煤炭配额总量的分配原则与机制、年度削减计划、计量单位、空间界定、交易许可的审核管理、燃煤量核查与处罚机制等。

  实现煤炭总量控制的命令控制手段体现总量减排目标和配额消费核查及处罚方面,经济刺激手段体现在燃煤用户可以通过交易来满足燃煤减量的配额需求。煤炭配额交易制度将促使企业灵活减煤、降低燃煤用户的减量成本和政府的管理成本、激励超量减煤,从而实现资源配置的帕累托次优状态。政府在总量控制与配额交易的过程中仅仅扮演市场监督者与配额核查责任者的角色,无需干预配额交易市场的具体细节。

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