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细数“276工作日”七宗罪
2017-01-12 09:38  · 来源:中国能源报  · 作者:张卫东  · 责编:王长尧

  “276工作日”政策出台后,全国原煤产量同比大幅下降,2016年1-11月份,全国原煤产量30.5亿吨左右,同比下降10 %,而同期全国煤炭消费34.9亿吨左右,同比下降1.6%,原煤产量降幅高于消费量降幅8.4个百分点。

  与产量大幅下降相对应的是国内、国际煤炭价格呈现出大幅快速上涨态势,11月环渤海动力煤价格指数达到607元/吨,比年初上涨236元/吨,涨幅为63.6%,澳大利亚纽卡斯尔港5500大卡动力煤离岸价为109美元/吨,比年初上涨60美元/吨,涨幅达到120%。

  煤炭价格大幅上涨,极大影响了下游钢铁、电力企业的成本和效益。以某大型发电集团为例,电煤平均到厂价从2016年4月的415元/吨标煤,骤增到11月份的715元/吨标煤,上升幅度超过70%。从9月份开始,该集团燃煤发电板块已经连续3个月亏损,且亏损呈不断扩大趋势。

  近年来,由于需求下降和产能过快扩张,煤炭行业产能过剩严重,部分煤矿出现经营严重亏损、职工安置困难等问题。党中央、国务院高度重视煤炭行业遇到的困难,责成有关部门认真研究提出应对措施,国家发改委等部门从调结构、促转型、鼓励兼并重组、推动煤电联营、重视安全生产、强化环境保护等方面提出具体措施,积极推进煤炭行业去产能,取得了显著成效。据中国煤炭协会预计,2016年缩减煤炭产能2.5亿吨的目标将超额完成。

  与此同时,“276工作日”政策却出现很多问题,引发很大争议,笔者总结为“七宗罪”。

  一是不符合煤炭生产的基本规律,不利于煤矿安全高效生产。煤矿生产特别是大型机械化生产,涉及采煤、掘进、机电、运输、通风、排水等多个系统,是一个复杂的综合体系。煤矿在正常情况下保持连续生产,并按照年度统筹安全生产、维护和检修安排,330天工作日就是考虑1个月左右的检修维护周期情况下的合理生产能力。“276工作日”政策人为缩减煤矿工作时间,打乱了煤矿正常合理的生产、维护、检修周期安排,给采煤、掘进、机电、运输、通风、排水等多个系统配合运行带来了困难,不但增加了煤矿生产的安全风险,而且极大影响了先进煤炭生产企业资金、设备的使用效率,造成较大的资源浪费。

  二是组织企业共同限产,涉嫌违反《反垄断法》。2007年颁布执行的《中华人民共和国反垄断法》第十三条明确规定,“禁止具有竞争关系的经营者达成垄断协议,包括固定或者变更商品价格、限制商品的生产数量或者销售数量等”。在“276工作日”政策的制定执行过程中,政府主管部门、煤炭行业协会组织有关煤炭企业,研究制定一致减产政策并协调督促落实,符合《反垄断法》第十三条规定的相关要件,从实际情况看,也起到了限产涨价并使相关煤炭企业从中获利的效果,违背了市场公平竞争原则,涉嫌违反《反垄断法》。

  三是过度抬高煤炭价格,不利于去产能目标实现。商品的价格由成本和供求关系共同决定,供应过剩的情况下,价格适当下降,有助于商品供应方缩减投资、控制产量,并抬高行业进入门槛,防止新投资者盲目进入生产领域。“276工作日”政策的实施,在产能没有明显下降的情况下,人为调控供求关系,扭曲了市场价格,造成价格信号混乱。

  2016年下半年以来,受高煤价影响,很多成本高、规模小、安全条件差的煤矿纷纷复产,部分应该及时关停并转的煤矿持续观望,给煤炭行业去产能工作大局造成了严重不利影响。将“去产能”变成“降产量”,“救企业”变成“涨价格”,这种近乎于掩耳盗铃的行为,其结果只能是南辕北辙,事倍功半。

  四是增大经济社会运行成本,不利于“三去一降一补”目标的实现。仅以燃煤发电行业为例,2016年燃煤发电量预计为4万亿千瓦时,需耗用发电标煤约13亿吨,折合5500大卡动力煤16.6亿吨,若按每吨动力煤上涨200元测算,因煤价上涨将导致全国燃煤发电企业燃料成本净增3300亿元,折合每千瓦时燃煤发电成本增加约8.2分,每千瓦时用电成本增加5.7分。当前,由于主管部门没有启动煤电联动机制,成本增加全部由燃煤发电企业承担,截至目前已经造成各主要发电集团燃煤发电板块连续3个月亏损。

  五是抬高进口煤价格,增加汇率调控和外汇储备的压力。受美元汇率走强等因素影响,人民币汇率和国家外汇储备连续两年下跌,汇率调控和外汇储备压力不断增大。据海关总署统计,2016年1-11月我国进口煤炭22869万吨,同比上升22.7%。按口煤价格每吨上涨60美元测算,全年实际多出国家外汇储备近140亿美元。若考虑全部用国内煤替代进口煤,全年可节省外汇储备近300亿美元。

  六是不符合国家“一带一路”发展战略。“一带一路”相关国家,特别是南亚、东南亚地区相关国家,人口基数大,人均能源电力消费水平偏低,未来煤炭、电力消费增长的潜力很大。近年来,越南从煤炭净出口国转变为净进口国,且消费量增长迅速,印度煤炭需求和进口量不断增长,2015年超越中国成为世界第一煤炭进口国,新疆煤炭在中亚部分国家也有一定竞争力。统筹分析我国煤炭资源、开发条件、管理水平和技术能力等,笔者认为我国煤炭产业在“一带一路”战略指导下,出口到部分相关国家是可行的、合理的,有利于煤炭去产能工作大局。但是,“276工作日”政策极大制约了先进煤炭企业经营效率提高,增大了生产成本,削弱了价格竞争力,不利于煤炭出口,不利于煤炭生产企业参与“一带一路”发展战略。

  七是有将煤炭行业回归计划经济的风险,给管理部门带来很大的廉政风险。建设社会主义市场经济既是十一届三中全会以来理论探索的重要成果,也是改革开放实践的必然结果。近年来,煤炭市场交易活跃,市场化机制不断完善,总体符合建设社会主义市场经济发展要求。实施“276工作日”政策,不但使政府部门干预企业经营,影响企业独立决策,而且使行政手段干扰市场运行,是对煤炭市场机制的破坏,带来很多不利影响。例如,由于煤炭限产造成环渤海库存大幅下降、船舶装船等候时间过长;煤炭供应紧张后,主管部门又反复研究,出台政策,调高每日允许产量;下半年煤炭价格飙涨后,主管部门又出面协调煤炭供需双方签订购销合同,并行政干预价格等。过多的行政干预措施,有使煤炭行业回归计划经济的风险,将会扼杀行业的合理市场竞争,不利于企业提升技术、管理水平,推动成本下降。同时,不断加大行政干预还将带来权力的过度集中,有可能给主管部门带来很大的廉政风险。

  “276工作日”政策在特定时期、特定条件下,有其特殊的合理性,也起到了制止煤价断崖式下跌,挽救了部分煤炭企业严重亏损的作用。但是,这项政策终究带有鲜明的计划经济和行政命令色彩,副作用很大,不宜长期执行。对此,笔者提出如下建议:

  一是抓紧研究“276工作日”政策退出机制,尽快明确退出时间,使先进煤矿产能尽快恢复到正常生产水平,保障煤炭稳定供应。摒弃政府主管部门对企业自主经营的干预,坚定煤炭行业市场化发展的正确方向。

  二是加强安全、环保等生产标准的监督检查,适度提高煤矿建设、煤炭企业生产的门槛,利用安全、环保等技术屏障和市场竞争机制两条腿走路,实现化解过剩产能的总体目标。

  三是完善煤炭市场化运行机制,避免行业大起大落。引导煤炭供需双方签订中长期合同,通过双方自愿协商合理确定价格,同时加强对合同执行情况的监督。协调组织煤炭及下游企业、协会等单位探索建立电煤市场监测、信息共享和预测预警协调机制,加强对煤炭生产、销售、运输、消费等环节中出现问题的跟踪和解决,促进煤炭和上下游相关行业平稳健康发展。

  四是针对部分困难企业实施定点扶助、精准扶助,重点关注人员安置问题。建议对困难企业进行全面调研,准确测算扶助资金需求,研究在煤炭销售价格中征收困难企业扶助基金的政策措施,确定基金规模,在全国煤炭销售中定额统一征收,由财政部和行业主管部门统筹调拨,精准扶助相关企业。

  (作者供职于中国电力企业联合会,本文仅代表作者个人观点)

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