海绵城市400亿两批试点三年速成
2016-06-08 09:48  · 来源:千篇一绿  · 作者:冯叶  · 责编:节能环保

  为了让城市雨再大也不用“看海”,中央财政拿出400个亿,补贴了两批试点“海绵城市”。急于改变城市现状,也面临稳增长压力的地方政府把试点资质视作香饽饽,蜂拥而上。但海绵城市建设是一个复杂的系统工程,实际操作过程中,也已面临不少难题。

 

  2016年5月10日,上班高峰期,一场雷阵雨局部大雨袭击广州,市区积水变成一片泽国。

  2016年5月10日,广州暴雨,一年一度的“雨季来广州看海”再度上演:地铁变水帘洞,更有网友建议开发“滴滴打船”业务。

  广州资深给排水专家王政向南方周末记者介绍了广州暴雨“内涝”的几大原因:广州排水管网可追溯到100年前,当时的排水管网标准已经无法满足现在的城市需求;城市越大,“热岛效应”越明显,因此广州总是在上下班高峰、交通最拥堵时下短时暴雨;城市过度开发,造成地表不断硬化,径流系数不断提升。这些原因均是大城市高速发展的结果。

  广州是中国大城市的一个缩影,因为城市发展太快,草地、水沟全部变成了马路、停车场,雨水渗不进地下,北京、武汉等大城市近年来都曾因暴雨爆发过内涝灾害。

  为了解决这一难题,中央政府已经在大力推进“海绵城市”建设。“海绵城市”是一个比喻,是指通过加强城市规划建设管理,充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用,有效控制雨水径流,实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。

  名词解释 

  海绵城市,是一种形象的表述,是指城市在适应环境变化和应对雨水带来的自然灾害等方面具有良好的“弹性”,也可称之为“水弹性城市”。城市能够像海绵一样,在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”,下雨时吸水、蓄水、渗水、净水,需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。

  2013年,国家主席习近平在中央城镇化工作会议讲话时首次提出,要大力推进建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市。2015年10月,《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》下发,明确要求通过海绵城市建设,将70%的降雨就地消纳和利用。

  2016年3月18日,住建部印发《海绵城市专项规划编制暂行规定》,要求2016年10月底前设市城市要完成海绵城市规划草案。

  试点申报热潮 

  海绵城市本身可以改善城市的方方面面,但地方没有足够的资金,因此希望申报以取得中央资金的扶持。

  从2015年开始,国务院先后开放两批海绵城市试点,进入试点的城市,可以获得中央财政专项资金补贴,直辖市每年6亿元,省会城市每年5亿元,其他城市每年4亿元,连补3年。

  从第一批试点开始,城市竞争就十分激烈。据住建部统计,当时全国600多个城市中,有130多个制定了海绵城市建设方案,江苏、安徽、辽宁等省还印发了指导意见,要求在全省范围内全面推进海绵城市建设。最终,34个城市进入初选名单,仅迁安、白城、镇江、嘉兴、重庆等16个城市列入海绵城市试点名单。

  有媒体报道,海绵城市最初的试点名额实际上只有六七个,但最后扩容为16个,财政补贴也从50多亿元增加到了200亿元左右。

  第一批试点以二、三线城市为主,国务院参事、住建部原副部长仇保兴接受媒体采访时解释,主要是因为这些城市行动较早,多个海绵城市项目已经先行,而一线城市体量过大。

  然而,就在第一批试点公布一年后,今年4月底,第二批海绵城市试点再次增加了14个城市。与第一批试点不同,第二批试点城市囊括了北京、上海、深圳等一线城市。

  根据政策要求,竞争性审核中,在满足硬性条件的基础上,各个城市在海绵城市建设上总体思路是否清晰、地方政府的重视程度、项目可行性以及投融资模式上的创新性最终决定了哪些城市能成为试点城市。

  “第一批试点,一线城市基本没有希望,因为大家觉得你不应该申请,你有钱,你发展花自己的钱就可以了。但是第二批就没有考虑这个因素。”曾帮助多个城市进行试点申报的君合律师事务所合伙人刘世坚对南方周末记者说。

 

  海绵城市试点资质,已成为地方政府眼中的“香饽饽”。一位来自西南地区的参与海绵城市建设的人士告诉南方周末记者,海绵城市是从上面推下来的政策,所以地方肯定有动力。比如第一批试点城市申报时,因为材料欠缺等因素,其所在的省没有一个城市入围。后来,省里就将海绵城市作为任务层层下压,省建设厅要求,2015年12月31日之前,所有地级市必须完成特定专项规划的编制,以备申报第二批海绵城市试点之用。

  “穷,很需要中央资金。”上述人士坦言,除了来自中央的驱动力,海绵城市本身可以改善城市的方方面面,但地方没有足够的资金,因此希望申报以取得中央资金的扶持。

  “海绵城市契合现在国内城市发展的新阶段,是社会和老百姓的自然需求。”刘世坚说,要有高楼、宽阔马路的阶段已经过去了,现在人们更注重城市的生活品质,不希望一下雨就发大水,连地铁也坐不了。

  此外,地方政府眼下也有稳增长的压力,“有地方治理的需求、有经济发展的需求,中央有政策的导向,匹配在一起很容易擦出火花。”

  摸索本土经验 

  “如果把建造一个海绵城市理解为打通一个人的经络,现在做的可能就只是点了一个穴位而已。”

  “第一批试点其实很仓促,设计时间只有三个月。”上述参与地方海绵城市项目的人士告诉南方周末记者,“有的地方简直就是急不可耐,希望一个月或者两三个星期就把设计方案搞定。”

  但很多地方城市建设资料严重缺失,10年之前的项目资料基本没有,很多区域没有地下管线资料,没有水域资料,就没办法评估内涝风险。

  而设计规划又恰恰是海绵城市最重要的一环。上述人士说,制定好的实施方案大概有90%的可能性会成为现实,因为规划一旦评审通过,是具备法律效应的,在规划年限内的施工设计不能违反规划。

  由于世界各国、各城市的各个时期的气候都不一样,地形和城市建设情况更是千差万别,海绵城市并不具备直接复制的可能性。重庆两江新区建设管理局长杨治洪接受媒体采访时说,国外的海绵城市建设没有大型山地城市的范例,重庆作为典型山地城市,建设的最大难点,就是大到相关政策和规划管控,小到透水路面下排水管网的面积和口径大小,都没有经验可循。

  做试点城市正是为了找到适合本土的经验模式。为此,住建部城市建设司近期对第一批16个试点城市逐一进行了现场调研和集中摸底。

  摸底会上,住建部城市建设司水务处副处长牛璋彬介绍,去年16个试点城市计划建设项目992个,投资279亿元。截至目前,已开工建设并形成实物工作量的项目593个,占59.8%;完成投资184亿元,占66.1%。

  调研结果认为,部分已经完成的项目在缓解城市内涝、改善城市水环境等方面,已经初见成效。例如在积水内涝缓解方面,厦门市经历了台风“彩虹”的考验,试点区域已建成的项目没有发生积水内涝。

  不过,实际效果可能仍需时间考验。据天气预报,去年台风“彩虹”并没有完全登陆厦门,而是与厦门擦身而过,对厦门的影响是“局部地区可能会洒落些阵雨,但雨量很小”。

  一位来自行业龙头上海华东建筑设计研究院的设计师告诉南方周末记者,目前给他留下印象较深的是南京,比较成规模的“雨水花园”建立起来了。但他认为,“如果把建造一个海绵城市理解为打通一个人的经络,现在做的可能就只是点了一个穴位而已。”

  他还表示,海绵城市的目标是分期的,不是一下子建起来所有的项目,让内涝、水污染、水短缺短时间内全部消失。

 

  海绵城市试点期为三年,2017年,国家就将对第一批试点的城市建设情况进行验收。海绵城市建设的主管部门住建部正在加强问责,前不久还启动了对全国海绵城市建设项目的月度监控,把效果和资金的拨付挂钩,甚至还打算引入审计部门。

  北京建筑大学城市雨水系统与水环境教育部重点实验室教授车伍曾在多个场合表示,这么大规模的建设和资金,涉及复杂的既有建筑、道路、停车场、绿地、管渠系统,河湖水系的改造或新建,每个试点城市都涉及上百的项目,怎么让这些项目更有序地安排和落地,是非常紧迫和困难的。整个建设的时间只有两年,像白城等北方城市,再去掉冬季不能开工的时间,可供建设的时间就更少了,还有一年要用来检测和评估。

  难题待解 

  如果把海绵城市建设限制在短时间内,那跟朝着几十年的思路去干的设计方案相比,差异是很大的。

  目前,对于海绵城市的设计、建设的难易程度,多位受访的一线从业者认识不一。一种观点认为,设计和施工难度都不大,3年时间能建成;有的人则认为,海绵城市是一个比较大的系统工程,需要多方面协作,比如河道疏浚,需要做水利的去搞,管道的铺设可能需要市政参与,“雨水花园”等又涉及景观方面,需要有部门来牵头。参考原生态社会效益,海绵城市总体建设时长长达几十年。

  “如果只是把海绵城市当成一批项目去搞的话,那就很简单,反正是按照设计规范投资去建设,但我觉得海绵城市是一个综合的东西。”王政认为,如果把海绵城市建设限制在短时间内,那跟朝着几十年的思路去干的设计方案相比,差异是很大的。

  刘世坚手头正在操作两个海绵城市的PPP项目(PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写,是公共基础设施中的一种项目融资模式。政府与私人组织合作建设城市基础设施项目)。他也感觉到,各城市对待海绵城市的态度并不相同。

  他参与的两个项目,执行公司不计成本,愿意花钱、请专家、雇用专业的律师,甚至和地方政府花很长的时间去争吵,希望打造一个扎实的项目,“但不是每个城市都会有这样的想法。”他说。

  实际上,在目前各地的操作中,海绵城市已经面临了不少难题。

  首先是建设方面,王政认为,像广州老城区的用地就很难解决,“交通本身都成问题,怎么还能大拆大建,再腾出地方建绿地?”他说,海绵城市规划时要涵盖市政和土地开发,比如房地产开发商该怎么执行海绵城市的理念,他们目前也不太清楚,“要尽快配套可操作的审批细则”。

 

  2015年12月10日,四川省遂宁市,工人师傅正在环岛商务中心海绵城市海绵化改造项目“地下蜂窝储水模块系统”施工。

  广州市城市规划勘测设计研究院的一位设计师曾考察过国内的海绵城市示范项目,在他看来,尽管建成项目能够满足设计要求,但还没有形成一个成熟的工程验收制度,即没有一套指标来判断海绵城市的效果。

  刘世坚告诉南方周末记者,他参与的项目从PPP结构设计到技术方面无一不需要创新。比如在绩效考核方面,虽然住建部有框架性指引,但只能作为一个指南,具体到项目上,要根据子项目的不同,制定能够用到实处的规范。

  例如怎么从建设角度去考核项目公司是否履行了义务,不仅所有的单体项目都要建好,还有单体项目之间的关联能否实现海绵城市的效果。“建设完以后要验收,然后运营,运营阶段要怎么考核这么多项目放在一起能不能达到预期的效果,这个标准就是要去创新的。”他说。

  此外,王政还提出,海绵城市最终要面临城市综合管理的问题。就算海绵城市建好了,周围绿化都挺好,所有的水都可以蓄起来,但是有一些城市污染太重,比如垃圾很快就会将下渗设施堵死,目前已建的人工湿地不及时翻新已经发生不堪负荷的状况,“如果环境改善不了,城市道路不干净,海绵城市很多设施也会很快失去下渗和滞污的效果”。

  海绵城市建设需要的资金投入很大。第一批16个试点城市,三年计划总投资865亿元,获得中央的资金补贴只有200亿。这些补贴在多位受访者看来,只是“毛毛雨”。

  为了拉动社会资本进入,试点城市评选中鼓励各地创新投融资模式。按照规定,国家对采用PPP模式达到一定比例的城市,将按补助基数奖励10%。

  但是,与所有PPP面临的问题相同,海绵城市中很大一部分是偏公益性的项目,使社会资本参与的积极性受到影响。

  清华大学建设管理系教授王守清告诉南方周末记者,一个项目要应用PPP,关键看是否可明确项目的四个方面:界面、产出要求、绩效指标、收益来源,对于海绵城市项目而言,就是政府付费、污染者付费、受益者付费。如果不能明确这4方面的项目,应用PPP较难或效率不高,还易政企扯皮,甚至不适合PPP。

  他认为,海绵城市是个笼统概念,项目笼统上可分为两类:一是蓄水保水的绿地、湿地、流域等;二是雨水、生活污水、工业污水等的治理。对于第一类项目,因四个方面难明确,应用PPP很难;而第二类的四个方面较明确,甚至可定量,容易应用PPP。

  王守清认为,不是什么项目都要用PPP,国际上PPP项目仅占所有公共项目的10%-20%,“我们不能像搞运动一样搞PPP,海绵城市很重要,但海绵城市项目不能100%都应用PPP,不能一哄而上都搞PPP。”

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