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水电:能源领域改革开放“先行者”
2018-07-09 12:47  · 来源:中国能源报  · 作者:中国水力发电工程学会副秘书长 陈东平  · 责编:刘文颖

      改革开放以来,水电在全国建筑业领域率先探索和推动了由计划经济迈向市场经济的建设管理体制改革。期间,水电伴随着改革的步伐取得了长足发展,也经历了很多的坎坷与矛盾。

  建国以来,我国水电建设管理体制总体上经历了计划经济模式、计划向市场过渡模式和市场经济模式三部曲。

  计划经济时期(1979年以前)

  1979年之前,我国电力管理体制的基本形态表现为:水电部+水电总局。水电部包括电力(电网与火电)、水利和水电等三大部分的政府与行业管理职能,其中水电部分的业务由直属的水电总局全权负责管理。

  期间,我国水电建设的体制特征为:全国15大水电工程局按照国家计划并代表国家实行自营建设体制;同时,实行建管分离的管理模式,水电工程局负责建设电站,建成后移交电力局运行。水电工程局随着工程走,实行“大兵团作战模式”,一切按国家计划调遣和执行,国家对水电开发负无限责任。

  计划向市场过渡时期

  (1979-1997年)

  1978年党的十一届三中全会确立了国家实施以经济建设为中心的发展方针,揭开了国家改革开放的序幕。我国水电伴随着国家改革开放步伐,逐步推进了建设管理体制由计划经济模式向市场经济模式的改革,主要经历了工程概算总承包责任制、项目业主责任制和项目法人责任制三个阶段。

  第一个阶段改革的代表性工程为东北的红石和太平湾水电站。上世纪80年代初在水电部水电总局的领导下,工程实行概算总承包制度,以不突破工程概算为目标,强化企业内部管理,首次在水电施工领域打破“大锅饭”体制,有效控制了工程造价,在生产力层面显著提高了水电工程局的整体管理水平,为后来的深化改革打下了良好的基础。

  第二个阶段改革的代表性工程为鲁布革水电站。随着我国经济体制改革的不断深化,国家开放利用外资市场,鲁布革水电站于1982年在全国建筑业率先引用世界银行贷款,工程建设按照国际惯例实行招标投标制,首次在水电建筑业内引入竞争机制,开始打破长期以来的自营建设体制。1984年,“鲁布革冲击波”全面揭开了水电建设体制在生产关系层面向市场化改革的序幕,水电建设的三项制度,业主责任制、建设监理制和招标承包制随之应运而生。此后,随着国家拨改贷政策的实行,以及随着当时代表国家全权行使水电建设行政管理职能的水电部水电总局职能的转变,其所属的各大水电工程局几乎一夜之间断绝“皇粮”,我国水电建筑业从此迅速进入市场,水电建设管理体制开始发生了根本性的变化。

  水电建设在计划向市场过渡期间,不断完善着市场发展机制,有效推动了水电事业的发展。这一时期改革的代表作是被誉为“五朵金花”的5座百万千瓦级的大型水电站(水口、岩滩、五强溪、隔河岩、漫湾)。这一阶段的体制特征为指定业主责任制,由水电站所属地区的省电力局作为项目业主单位,并组建项目建设管理局,具体负责水电站的建设与运行管理。在计划的自营“大锅饭”体制基础上已经向市场化改革大大迈进了一步。

  第三阶段的改革实际上是伴随着党的十四大以来建立社会主义市场经济体制的方针以及《公司法》的出台而展开的。对于水电建设来讲,就是对老项目实施公司化改制,对新项目按照《公司法》成立有限责任公司等规范化运作,推进现代企业制度建设,体制特征为项目法人责任制。这与第二阶段的业主责任制有着本质的区别,项目业主是出资方组成的董事会,换句话说,项目法人责任制是真正意义上的业主责任制。在这一阶段,清江、二滩、五凌、桂冠等公司率先进行公司化改造,之后所有水电项目全部按照《公司法》实施现代企业管理制度。新的机制保证了水电的健康发展,期间广蓄、三峡等相继建设。

  水电建设管理体制通过以上三个阶段的改革,实现了由计划经济向市场经济的成功转轨。

  随后,水电经历了1997年和2002年两次电力体制根本性改革,电力行业也全面进入了市场经济发展模式。

  1997 年以政企分开

  为基本原则的改革

  1997年以前,尽管我国电力管理的体制形式发生了多次变化,从1982年的电力部到水电部、1988年的能源部、1993年的电力部等,但这些都是电力管理体制的结构性调整,并非体制改革。真正意义上的第一次电力体制改革发生在1997年,以撤消电力部、电力政府职能划归国家经贸委、组建国家电力公司,行使中央电力资产的企业管理职能为标志,实现了电力政企职能分开的改革。

  这次改革对于水电开发来说,客观上形成了中央水电投资主体,通过与地方电力建设投资主体联动,在发展机制上形成了中央和地方两个积极性。在国家电力公司存续期间,充分调动和发挥办电各方积极性,成功推动和形成了以“五大一小”(龙滩、小湾、公伯峡、三板溪、洪家渡和杂谷脑)为代表工程的流域性水电开发格局,水电开发迈上了一个新台阶。可以肯定地说,1997年电力体制改革形成了水电发展的良性机制,有力推动了水电生产力的健康发展。

  2002年以厂网分开

  为基本原则的改革

  2002年的电力体制改革是根本性的,以打破电力垄断为突破口,以网厂分开为原则,在我国第一次打破电力行政体系,改革撤消了国家电力公司,组建了两大电网公司和五大电力公司,加上原有中央电力投资企业,形成了中央电力投资主体的多元化格局,宏观上对加快电力市场化进程具有积极的推动意义。

  这次改革以打破垄断,引入竞争为主题展开,改革的目的和初衷是良好的,即通过竞争,加快电力发展、保证电力供应、降低电力价格、惠及百姓与社会。但是在缺乏科学统筹发展理念和与之配套的法制建设条件下,其建立的新型电力体制在发展机制上出现了种种不协调的矛盾。这次改革在理念上有几点问题值得大家认真思考:

  改革对象的性质定位。这次改革实质上是通过拆分国家电力公司,重新组建若干电网与发电公司来实现的。但是这里存在一个对国家电力公司基础性质的认识问题,实事求是地说,改革是建立在对国家电力公司性质错误定位的基础上进行的。国家电力公司的性质不是发电公司,是中央电力资产的管理公司和中央电力的投资公司。这就意味着拆分国家电力公司如同拆分一个投资公司,引入的不是电价竞争,而是“资源”与“地盘”的竞争。这也是各大电力集团不断“跑马圈地”的现象所在。

  改革对象的市场定位。国家电力公司在市场中的定位应该是以创造社会效益为主的国有公司。由于国有电力公司所拥有资产的特殊性,决定了它无需通过竞争解决基本生存问题,市场化改革对电力公司不会形成生存压力,这与施工企业进入市场完全不同。因此,在缺失配套法制建设的前提下,简单地将市场经济规则引入国有大型电力投资公司的改革是形而上学的,如同“乘坐航空母舰下海”,是没有风险的自由航行,实践证明改革引入更多的是资源无序竞争,公司体量盲目攀比。改革放松了统筹规划与法制管理,改革成本难控。

  改革形成的竞争局面。改革在发电市场领域形成多元化电力投资主体,市场机制极大激发了企业资源占有与开发竞赛的热情。同时,由于竞争需要,企业会相互“保密”其发展规划,公开上报能源主管部门的建设规模会小于实际规模,必然使建立在不实规划数据条件下的国家宏观调控措施难于奏效。缺乏统筹的无序竞争形成后来全国电力结构性矛盾的突出,东部火电利用小时严重下降,西部水电大量弃水,发电与电网缺乏统筹规划,系统经济性低下,建立在资源极大浪费条件下的电力繁荣是不可持续的,电力体制改革任重道远。

  改革没有回头路,没有矛盾就没有发展。2002年电改实施以来,电力行业破除了独家办电的体制束缚,形成了电力市场主体多元化竞争格局,改革毫无悬念地推动了电力的高速发展,极大促进和提高了电力企业管理科学化水平,有效拉动了地方经济,满足了经济社会发展对电力的巨大需求。期间,水电装机实现历史性的快速增长,到2017年全国水电总装机已经达到3.4亿千瓦,较2002年的8600万千瓦,净增3倍。

  2015年3月,新一轮电力改革启动。新电改主要还是对2002年电力体制改革既定方案的完善与深化,属于生产力层面的调整性改革,而非1997年和2002年两次生产关系层面的根本性改革。期望新电改能够建立电力的科学良性发展机制,努力化解电力发展的结构性矛盾,进一步完善电力的法规建设,助力国家电力事业健康持续发展。

  未来水电发展的建议

  回顾改革开放以来水电改革历程,水电行业发展成就显著,问题也层出不穷,改革就是在不断解决新矛盾的过程中得以不断深化,发展方向也愈加明确。

  未来水电的可持续发展,首先应认识到“西电东送与电源开发协调发展的重要性”。我国的社会发展与资源分布决定了水电与火电发展的地域不平衡性,西电东送不仅能解决资源与经济的平衡,也是电力结构调整的需要。但是受制于体制形成的电网与电源相对独立的发展格局,网与厂的发展规划不易统筹,易形成发展的相互制约与不平衡性。同时,市场条件下的企业利益机制也一定程度上阻碍了西部区域内水火互补的系统性经济优化进程。随着社会进步和水电向纵深发展,与水电相关的经济与结构性矛盾将会越来越突出。显而易见,仅仅依靠电网与发电企业难以协调这些矛盾,需要站在国家大局层面,从电力与社会发展的总体利益出发,理性思考和统筹研究西电东送与电源开发的协调问题。这样才有可能突破瓶颈,推动水电可持续发展。

  另外,应意识到“宏观政策研究的重要性”。水电政策研究包括移民、环保、经济等多方面,核心是以价格代表的经济问题。我国目前实行的是以市场为基础的政策性电价体系,主要体现在电站开发成本和地区发展水平上,不同电站和地区的电力价格水平不尽相同。随着水电开发向西部发展,水电建设和输电成本将不断提高,例如西藏电力上网电价在无补贴条件下应该在6毛钱以上,如果在现行电价形成机制下远距离东送显然没有任何竞争力。因此,针对西电东送的电价政策应从战略高度扩展考虑到其环境价值、使用价值、长期价值,以及战略价值,设法找到时间上的经济平衡点。需要在国家层面通过税收、融资以及建立在宏观利益机制下的价格优惠政策,突破西部水电短期发展瓶颈,获取水电长远运行的社会经济价值与国家利益。

  水电建设管理体制的改革始终伴随着国家改革开放的步伐,1979年的改革是引入市场机制,打开窗户的改革,当前中央“一带一路”倡议可以认为是打开大门,走出去的改革,具有改革的里程碑意义。水电从鲁布革开始,必将在国家“一带一路”倡议为核心的改革道路上不断与时俱进,进一步完善水电建设从规划设计开始的全过程市场化改革,提升中国水电在国际市场上的竞争力,助推水电与清洁能源安全、环保与理性发展。

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